Charles Oman e Daniel Blume

Os países em desenvolvimento enfrentam o desafio de transformar os procedimentos de governança econômica e política, convertendo sistemas baseados em relacionamentos em outros com base em normas. Muitos precisam melhorar sua capacidade para evitar que os insiders corporativos façam uso abusivo de esquemas de expropriação ou desvio de recursos das outras partes interessadas. Com a aplicação das normas no cerne desse desafio, o equilíbrio adequado entre iniciativas voluntárias e iniciativas reguladoras permanece uma questão em aberto.

Os recentes e estrondosos fracassos da governança corporativa nos Estados Unidos e na Europa nos faz recordar que tais colapsos podem afetar gravemente a vida de milhares de pessoas — empregados, aposentados, poupadores, credores, clientes e fornecedores — nos países onde as economias de mercado são bem desenvolvidas. Mas, será que a governança corporativa é importante no mundo em desenvolvimento, incluindo os chamados mercados emergentes e as economias em transição, onde a economia interna tende a ser dominada por empresas de propriedade familiar, estatal e/ou estrangeira, cujas ações não são comercializadas de forma ampla nos mercados acionários locais e onde uma quantidade enorme de pequenas empresas não corporativas respondem por uma parcela significativa do emprego e do produto internos? Até recentemente poucas pessoas acreditavam que sim.

Somente após as crises financeiras de 1997 a 1999 na Ásia, na Rússia e no Brasil, a grande preocupação com a estabilidade financeira global chamou a atenção para os problemas do “capitalismo de compadrio” e da deficiente governança corporativa em algumas economias de mercado emergente. Desde então, a ameaça que se percebia para os mercados financeiros globais e as pressões geradas por essa percepção diminuíram. Como resultado, surge o perigo de que os esforços locais para melhorar a governança corporativa no mundo em desenvolvimento percam impulso.

Em vez disso, é necessário que esses esforços sejam fortalecidos. As pesquisas realizadas pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre a importância da governança corporativa para o crescimento sustentado da produtividade no mundo em desenvolvimento, bem como as mesas-redondas regionais da OCDE na Ásia, na América Latina, na Eurásia, no Sudeste Europeu e na Rússia, mostraram que atualmente em todo mundo em desenvolvimento a qualidade da governança corporativa local é de fundamental importância para o sucesso dos esforços de desenvolvimento a longo prazo.

NORMAS E RELACIONAMENTOS

O sistema de governança corporativa de um país engloba normas formais e informais, junto com práticas aceitas e mecanismos de fiscalização, públicos e privados. Esse conjunto governa as relações entre as pessoas que controlam efetivamente as empresas (os insiders: pessoas de dentro da empresa que detêm informações privilegiadas) e as que nelas investem. As empresas bem administradas, que comercializam ativamente suas ações, deveriam conseguir financiamento de investidores não controladores a custos significativamente menores do que os das empresas com administração deficiente, em razão do prêmio que os investidores potenciais podem exigir pelo risco de investir em companhias não tão bem administradas.

A governança corporativa continua sendo considerada por alguns como pouco importante em termos relativos para os países em desenvolvimento. Isso se deve em grande parte ao pequeno número de empresas nesses países que comercializam amplamente suas ações.

A má qualidade dos sistemas locais de governança corporativa está no cerne de um dos maiores desafios enfrentado pela maioria dos países em desenvolvimento: como conseguir transformar — muitas vezes enfrentando a resistência aberta ou disfarçada de poderosos grupos de interesse enraizados no país — os sistemas locais de governança política e econômica, inclusive os sistemas de governança corporativa, convertendo sistemas que tendem a ser extremamente personalizados e com forte base em relacionamentos em outros com base efetiva em normas.

Em muitos países que hoje fazem parte da OCDE, a conversão dos sistemas de governança econômica e política com base principalmente nos relacionamentos para sistemas com base em normas ocorreu muito antes do surgimento espetacular e da rápida disseminação mundial das corporações industriais gigantescas e da passagem do capitalismo proprietário (baseado em empresas de propriedade individual, não constituídas) para o capitalismo corporativo global, no final do século XIX.

Portanto, hoje os países em desenvolvimento enfrentam um desafio desconhecido para muitos países da OCDE: como passar de um sistema de governança com base nos relacionamentos para outro com base em normas, num momento em que as grandes corporações privadas — e estatais — desempenham papéis importantes nas economias locais (quer suas ações sejam ou não comercializadas ativamente no mercado acionário) e que, portanto, tendem a influenciar fortemente os sistemas locais de governança.

Rivalidade oligopolista e insiders

A importância e a dificuldade desse desafio estão refletidas na difusão em todo mundo em desenvolvimento de dois fenômenos que geralmente se reforçam mutuamente. Um deles é a grande capacidade dos insiders para manipular o ambiente econômico de forma a extrair rendimento financeiro não condizente com o investimento e o trabalho correspondentes. Os insiders mostram uma relutância previsível para divulgar informações necessárias para medir os valores de suas empresas. No entanto, a diferença entre o preço pago por um lote controlador de ações de uma determinada empresa e o preço de suas ações pago por terceiros no mercado aberto pode ser usada como indicador objetivo desses valores. Por exemplo, na década de 1990, essa diferença era, em média, de 33% na América Latina e de 35% nas economias em transição da Europa Central, em contraste com 2% na África do Sul, nos Estados Unidos e no Reino Unido e 8% na Europa não anglo-saxônica.

O outro fenômeno é o impacto da rivalidade oligopolista entre poderosos grupos de interesse enraizados nas estruturas do poder econômico e político locais. (Um oligopólio é um mercado com tão poucos fornecedores que o comportamento de qualquer um deles afetará o preço e a concorrência). Esses grupos são às vezes chamados de coalizões distributivas em razão de sua tendência para gastar significativos recursos financeiros, físicos e humanos em tentativas de defender e/ou expandir suas bases com o fim de extrair valor, em vez de investir recursos na criação de nova riqueza para suas economias nacionais e para si mesmos. Em geral, os insiders das principais empresas públicas e privadas pertencem a esses grupos.

Estratégias de propriedade

Em todo o mundo em desenvolvimento, os insiders recorrem de forma generalizada a três técnicas para expropriar ou desviar recursos das empresas, privando os investidores não controladores e as outras partes interessadas da riqueza que nos países com sólidos sistemas de governança corporativa seria considerada deles por justiça. A técnica mais importante é o uso das estruturas piramidais de propriedade corporativa. Nessas estruturas, uma empresa detém o controle acionário de mais uma ou várias empresas (a “segunda camada”), e cada uma dessas detém o controle acionário de outra ou outras empresas (a “terceira camada”). Esse tipo de estrutura permite aos insiders que estão no topo da companhia ter o controle efetivo dos recursos de todas as outras empresas da pirâmide, mesmo que sua propriedade nominal em todas essas outras empresas, em especial nas das camadas mais baixas, seja mínima.

Outras técnicas importantes são as participações acionárias cruzadas (empresas que possuem ações umas das outras) e as diversas classes de ações (ações de uma mesma empresa com diferentes direitos de voto, sendo que o direito de voto das ações dos insiders é desproporcionalmente maior). O uso combinado dessas técnicas possibilita aos insiders controlar ativos da empresa que valem consideravelmente mais do que seus direitos nominais de propriedade e, no caso dos gestores, valores muito mais altos do que justificariam suas remunerações nominais.

O recurso a essas técnicas por parte dos insiders, cujo objetivo é defender ou ampliar sua parcela de poder em relação a seus rivais, tende também a reduzir ou eliminar a necessidade de buscar meios alternativos de acesso a financiamento externo, principalmente mediante melhor governança corporativa. Essas técnicas oferecem aos diretores-acionistas dominantes, que são a maioria em muitos países em desenvolvimento, uma vantagem adicional do seu ponto de vista. Em vez de diluir o controle, o que ocorreria com a venda de ações para levantar financiamento com investidores externos, eles na verdade aumentam seu poder de controle muito além de seus direitos nominais de propriedade e, às vezes, de forma considerável.

Infelizmente, essas técnicas também resultam em forte incentivo para que os insiders utilizem de forma abusiva os substanciosos recursos que controlam em empreendimentos para benefício próprio, bem como em outros que lhe sejam vantajosos. Essas atividades não apenas constituem graves distorções de mercado como também levam as empresas a ter um tipo de comportamento que intensifica a rigidez e a volatilidade da economia local. Nas economias onde há falta de capital abundante, essas técnicas induzem as empresas a investir pesadamente em instalações de capital intensivo que geralmente ficam ociosas. Além disso, incentivam os insiders a estabelecer entre si uma rivalidade estratégica que custa muito à sociedade em termos de desperdício de recursos e oportunidades perdidas para executar a mudança necessária.

Em muitos países em desenvolvimento, o uso generalizado pelos insiders das estruturas piramidais de propriedade, das participações acionárias cruzadas e das diversas classes de ações é um dado mais do que suficiente para explicar sua tendência a resistir às pressões para melhorar a governança corporativa. E é também mais do que suficiente para explicar o grave desperdício, as distorções de mercado e a freqüente má alocação de recursos humanos e materiais, associados com corrupção e capitalismo de compadrio, em vários desses países.

O que fazer?

O desafio de muitos países em desenvolvimento é romper esse círculo vicioso. Para isso é preciso entender a importância que tem hoje para os países em desenvolvimento a governança corporativa.

A OCDE tem trabalhado para melhorar essa compreensão por meio de pesquisas e conversas informais sobre políticas de governança corporativa e mediante seus programas regionais de conversas sobre políticas na Ásia, América Latina, Sudeste Europeu, Eurásia, Oriente Médio, Norte da África, Rússia e China. Ao reunir tomadores de decisão do setor público, órgãos reguladores, empresas, investidores e outras partes interessadas em cada região, essas mesas-redondas ajudam a formar coalizões para a reforma. As discussões sobre políticas giram em torno dos Princípios de Governança Corporativa da OCDE, e cada região elabora suas recomendações de acordo com as condições locais, e essas são publicadas na forma de relatórios regionais oficiais.

Em muitos países em desenvolvimento, no topo da lista de prioridades para a reforma deve constar o fortalecimento da capacidade para resolver o problema do uso abusivo pelos insiders das diversas classes de ações, das participações acionárias cruzadas e das estruturas piramidais de controle corporativo. Em vários países, isso vai exigir uma divulgação pública muito maior da titularidade das ações e medidas mais rígidas para garantir os direitos básicos de propriedade dos acionistas minoritários, nacionais e estrangeiros.

Hoje, o principal desafio em muitos países não é tanto a elaboração de leis e regulamentações melhores sobre governança corporativa — a legislação em muitos países já é boa —, mas sim como aplicá-las com eficácia. Em muitos desses países há um número excessivo de regulamentações, às vezes contraditórias, o que dificulta sua aplicação.

A aplicação adequada da legislação, que está no cerne do desafio de transformar a governança corporativa de um sistema com base nos relacionamentos para um sistema com base em normas, levanta as seguintes questões: a do enfoque voluntário em comparação com o enfoque obrigatório e a da necessidade de instituições jurídicas e reguladoras fortes para aplicá-las.

CONSIDERAÇÕES SOBRE A APLICAÇÃO DA LEI

Muitos países da OCDE defendem uma abordagem de regulação e aplicação que combine normas de informações públicas relativamente severas com uma dose considerável de confiança nos mecanismos voluntários de governança. Os países da OCDE debatem constantemente sobre o equilíbrio adequado entre iniciativas reguladoras e iniciativas voluntárias. Para os países em desenvolvimento outras questões podem ser levantadas como, por exemplo, a eficácia dos mecanismos voluntários, já que nesses países as instituições de governança com base em normas são relativamente frágeis e a capacidade de monitoramento das terceiras partes é pequena. A grande defasagem de acesso à informação, da qual os insiders se beneficiam às custas dos investidores que compram ações no mercado acionário, em especial em países com estruturas concentradas de propriedade e pouca proteção aos direitos dos acionistas minoritários, significa que os governos continuarão a desempenhar um papel central.

O papel das instituições reguladoras e jurídicas na aplicação pública da legislação é particularmente importante para os países em desenvolvimento. A experiência recente destaca o valor potencial para esses países de contar com uma comissão reguladora de valores mobiliários forte e politicamente independente, mas plenamente responsável, bem financiada e dotada de poderes reguladores e investigativos apropriados. Essa experiência, que é pertinente a todos os países, tem especial relevância para países com sistemas judiciários deficientes e, não menos importante, devido ao tempo considerável que se leva para fortalecer o sistema judiciário de um país.

Os formuladores de políticas, contudo, não devem ver nisso uma opção entre meios reguladores e meios jurídicos de aplicação da lei; devem considerá-los instrumentos complementares que se reforçam mutuamente. A partir de uma perspectiva de desenvolvimento de longo prazo, poucas instituições são mais importantes para uma sólida governança com base em normas e para o crescimento de um país no longo prazo do que um Judiciário competente. Isso é certo não apenas porque o sistema de governança corporativa de um país compreende muito mais do que suas leis sobre valores mobiliários e a aplicação das mesmas, incluindo a aplicação confiável de contratos, mas também devido ao perigo de que os responsáveis pela regulamentação, como a comissão de valores mobiliários, possam ser corrompidos ou indevidamente influenciados por aqueles cujas ações deveriam monitorar e regulamentar. O risco de corrupção e influência indevida tende a ser maior nos países mais onerados pelo comportamento de poderosas coalizões distributivas, cujo enraizamento local geralmente se reflete na falta de independência do Judiciário e na inexistência de prestações de contas.

A criação de um Judiciário competente, politicamente independente e com financiamento adequado é de vital importância para aumentar a contribuição da governança corporativa ao desempenho das empresas e ao desenvolvimento nacional de longo prazo.

A forte resistência a muitas mudanças necessárias para fortalecer a governança corporativa geralmente se reafirma por meio dos sistemas de governança pública com base nos relacionamentos. A relativa fragilidade ou colapso desses sistemas em muitos países nos últimos anos pode ser uma janela de oportunidades para que os países superem a resistência às mudanças necessárias tanto em seus sistemas de governança pública quanto de governança corporativa.

O ponto mais abrangente é que não apenas a governança corporativa sólida requer governança pública sólida, mas atualmente também um governo sólido exige governança corporativa sólida. Dado o poder dos insiders e suas relações estreitas com aqueles que atuam nos mais altos escalões do poder político, o desenvolvimento pressupõe um movimento simultâneo nas instituições de governança corporativa e pública, passando do império das pessoas para o império da lei.